国资监管体制改革的经验与未来

　　对话嘉宾：

　　李明星 国务院国资委研究中心主任

　　董朝辉 国务院国资委改革办政策组副组长

　　毛增余 《国资报告》杂志总编辑

　　罗俊茯 广州市国资委总经济师、党委委员、机关党委书记

　　余 宁 重庆市国资委研究室主任

　　梁 军 广东省社会科学院国有资产监督管理研究中心主任

　　国有企业总体上已经同市场经济相融合，这得益于一批攻坚克难的国资监管者。

　　如何在国企改革的攻坚阶段准确把握定位，持续优化国资监管职能；如何改进监管方式，不断提高监管效能；如何强化国有资产监督，严防国有资产流失；如何加强沟通交流，形成国资监管整体合力……这些都是国资监管部门的工作重点，也是进一步探寻国企改革路径的必由之路。

　　两个多月前，国务院印发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，旨在加快调整优化监管职能和方式，推进国有资产监管机构职能转变，进一步提高国有资本运营和配置效率。

　　《方案》要真正落实落地，各级国资委要真正实现职能转变，还需要进一步凝心聚力，从创新和实践中总结经验，将改革引向深入。第二届国企改革前沿论坛上，六位来自政府、研究、媒体领域的代表，就“完善国资监管体制、加快推进职能转变”的话题进行了深入探讨。

　　李明星：国企国资改革是中国特色系统工程

　　在一些国际会议上，很多外国朋友都提到中国改革开放以来所取得的成就举世瞩目，热议中国发展的特色要因在哪里。我认为，国有经济起主导作用，国有资本发挥良好社会经济功能，国有企业健康发展壮大等是不可忽视的重要因素。

　　听了我的观点，有一位德国朋友给我讲一个比较经典的幽默故事：有一位非常朴实善良的妇女在教堂祈愿三个愿望，第一是想有一个健康可爱的宝宝，第二个是有一个善良体贴的丈夫，第三个是拥有幸福美满的家庭。牧师听后说，你的愿望很美好，但难以实现，因为顺序错了，应该先有丈夫后有宝宝。

　　这位德国代表讲这个故事的意思是说，中国能取得这么伟大的成就不只是因为有一个追求中国梦的良好愿望和激情，还应该有好的中国设计，包括社会制度设计、体制机制设计、路径方法设计等。所以，我们今天所讨论的国企国资改革发展，是中国特色含量较高、要求精密度极高的一项系统工程。

　　国企国资改革发展的“1+N”政策体系，形成了一个内在逻辑严谨、相互配套的一整套解决方案，实践中取得了积极的阶段性成效。

　　虽然仍然面对很多新问题、新挑战，但在党中央的坚强领导下，国资系统能够以创新举措成功迎接新挑战，取得更加良好的成就，对此大家充满信心。

　　董朝辉：完善国资管理体制的“变与不变”

　　改革有它自身的逻辑，一是要奔着问题去，没有问题就没有改革，改革是在解决问题当中不断深化；二是改革要处理好变与不变的关系。

　　完善国有资产管理体制，要解决的大体上是五个问题：一是体制不顺；二是机制不活，如何使国有企业的机制与市场相接轨；三是接轨不优，这对应的是供给侧结构性改革；四是监督不力，如国有资产存流失问题；五是党建不强，一些企业党的建设出现淡化、弱化、虚化和边缘化的问题。

　　在解决变与不变的问题上，首先是“变”，主要包括五个方面：一是监管的思路要变，要从管企业转向管资本为主。比如说国资监管以前更关注企业干的怎么样，今后要更加关注国有资本运营怎么样。二是监管的重点要变，今后要逐步转向关注国有资本的布局、运行、回报和安全。三是监管的方式要变，就是要转向市场化、法制化和信息化。四是监管的机制要变，转到事前制度规范、事中监管、事后问责的机制上。第五个变就是监管模式的变化，在监管流程上，管理和监督上要打通。

　　“不变”主要包括三个方面：一是完善国资管理体制这条主线不变，不是推倒重来，而是一种自我改革、自我革命、自我调整、自我完善；二是落实国有资产保值增值的责任不变；三是坚持党的领导这一条不变。

　　以管资本为主，如果把“为主”这两个字删去，肯定是错误的。从管企业到管资本为主的转变是一个过程，管资本为主并不意味着不管企业，而是要把属于企业自主经营的权力回归于企业，把延伸到企业子公司的管理事项回归到一级企业。但是有些事项是企业自身无法决定的，因为这些事项决定权是它的出资人。管资本为主也蕴含着要管企业的一些事项，但是这种管与过去管企业管得过多过细过死是不一样的。此外，完善国有资产监管体制，一定要考虑放管结合，放要放到位，该管的也要管到位，同时，是监督和管理要统一。

　　毛增余：监管要全覆盖、同步设计

　　管理学上有一句话叫做“创新是最大的蓝海，管理是一片蓝海”。国资监管也是一片蓝海。要理直气壮抓好国企的监管，相信科学的监管一定可以出更大的效益。在此我提出两个建议：

　　一是建议加快推进经营性国有资产的集中统一监管。要加快推进党政机关、事业单位等所属的经营性国资纳入到集中统一监管体系中来。经过多年的改革，我们实际上已经建立了一支专业化的国资监管队伍，在工作中取得了很多很好的成熟经验，如果我们把党政机关还有事业性单位所属的国有企业、国有资本也纳入到这个体系当中来，对于完成国有资本监管的全覆盖，进一步发挥国资监管优势，建立健全全国统一的国资监管基础工作是大有益处的。

　　二是建议在组建国有资本投资、运营公司时同步设计监管。国有资本投资、运营公司跟原有的国有企业形态上有所不同，它立足于产融结合，更主要的任务是做产业投资者、资本运营者。当前，我国在资本运作、对金融企业监管和金融监管体系建设等方面已经有一些比较成熟的经验，因此，“两类公司”可以更好地借鉴其他部门一些比较好的监管经验，防止出现“灰犀牛”事件。

　　罗俊茯：“三个一”和“三个转变”

　　这几年来，围绕完善国资监管，广州市国资委做了一些积极的探索，主要做法有“三个一”和实现三个转变。

　　“三个一”：一是打造“一盘棋国资监管格局”。广州市国资委2005年组建，当时27家直接监管企业；到了2013年有130家市属企业纳入国资监管，92家市属企业纳入直接监管范围。经过这几年的重组目前只剩35家，整合重组力度很大，从而实现了“大国资、大整合、大运作”。因为广州银行和广州农商银行等金融企业纳入国资委直接监管，许多产融结合、资本运作项目都可以开展。

　　广州市目前实现了经营性国有资产统一监管，市属金融企业和其他的竞争性企业、以及准公益性企业都属于国资委直接监管企业。文化资产很特殊，是委托监管，所以在融合方面更多做的是产业资本和金融资本的融合；广州市国资委根据市委的统一部署，会同市委宣传部推进文化体制改革和文化企业法人治理完善。在金融国资方面，提出“232”战略，即打造2家金融控股平台（越秀金控和广州金控）、3家银行（广州银行、广州农商银行和越秀并购的创兴银行）、2家券商（广州证券和万联证券）。这个战略，增强了企业的竞争力，它们的发展又更好地服务于实体经济。

　　二是出台“一系列监督管理制度”。广州国资委出台了100多项监管制度，涵盖分类监管、考核、产权交易、土地资产处置等各方面。

　　三是建立了“一体化综合监管体系”，除常规的纪检监察、审计、财务、法务等外，广州国资委还创新了外派监事制度。今年新招聘非公务员身份的29名监事，特别强调专业素质，以强化监督力量，使监事会能有效发挥侦察兵、救火队的作用。

　　“三个转变”：一是从管企业为主向管资本为主转变；二是从行政化管理手段为主向市场化、法制化转变；三是从单纯管理向管理与服务并重转变。当前，广州国资委已经有两大抓手，一是设立国有资本运营公司——广州国发，目前广州国发已控参股8家国有上市公司，今后在优化资源配置方面能发挥更大作用。另一个是打造国资产业基金群，目前总体签约规模3700亿。这些基金都由专业化的团队管理，采取完全市场化机制，国资委不干涉。

　　法制化方面，广州国资委向企业充分授权，特别是主业投资的决策权全部授权予企业董事会；对于董事会规范的企业，还授予高管薪酬考核分配权和选人用人权。广州国资委梳理权责清单，将审批事项减至18项，是同类城市中最少的。

　　余宁：围绕“放管服”做好五篇文章

　　中央要求向以管资本为主转变，并不是由“三管”到“一管”，而是从更高层面，在行使出资人法定职责基础上，更加注重依法监管、科学监管，增强监管的及时性、针对性和有效性。

　　重庆国资监管机构主要是围绕“放管服”三字经，做好“五篇文章”：一是做好“放”的文章。以管资本为主，制定职能转变方案和权责清单，拟取消、下放或授权43项监管事项，严格规范企业投资行为。该管的到位，不越位、不缺位；该放的分类放权、分步实施，确保放得下、接得住、管得好，放权不放羊。

　　二是做好“改”的文章。明晰权责边界，推动3户国有资本运营公司，13户国有资本投资公司规范运行。明确市国资委对投资运营公司9项职权；授权3项；归位董事会12项；董事会行使职权11项。一企一策，动态调整。

　　三是做好“合”的文章。整合企业内部监督资源，构建内部大监督工作机制；整合外部监督资源，构建出资人监督、审计监督、监事会监督与巡视、纪检监督协同配合机制。将监督发现问题作为追责问责依据。

　　四是做好“治”的文章。开展违规投资、违规转借贷款、开办关联公司“围啃”国企、违反“三重一大”制度决策和违规招投标等专项治理，对发现问题全面整改。

　　五是做好“服”的文章。建立委领导联系企业制度、困难企业帮扶机制，协调解决企业资金调度、资产处置、股权转让、土地划转等问题，服务企业发展。

　　改组组建“两类公司”方面，重庆的具体做法是“3+13+1”：三家股权类的运营公司，13家产业类的投资公司。运营公司主要是财务管理、股权管理，因此，一是要求是只投资、不控股，二是有资本、不负债，三是有效益，不流失。投资公司主要是在产业集团来改组，允许它有资本、有负债，在管控模式上，集团层面是决策中心，二级层面是利润中心，三级层面就是成本中心。

　　梁军：让国企领导人像一个真正的企业家

　　说到国企改革，社会上有很多“怪声音”，认为国企现在搞不好，就是因为监管体制有问题，认为管得多、管错了、不该管，认为整个国资系统机制僵化、实力不强，都是监管者的责任。

　　实际上，国资系统，特别是各级国资委成立以后，国资监管以及国企改革取得的成效非常巨大。以我所在的广东为例，员工持股、混合所有制、规范董事会建设等市场化改革措施，十多年前就已经开始实践。

　　国资委成立以来，建立了基本规范、体系完整的监管制度，结束了“九龙治水”的局面，逐渐收拢、规范、兼并、重组，轻装上阵，开创了大踏步前进的良好局面。

　　抓改革要抓主要矛盾。当前，改革的主要矛盾是处理好国资委跟一级企业集团层面的关系。这个层面的关系处理好了，就能把国企改革中很多具体问题，诸如员工持股、混合所有制、供给侧结构性改革等事情处理好。检验这项改革的效果，最直观的就是要让国企领导人像一个真正的企业家。

　　完善国有资产监管体制，不是推倒重来。首先，建立自信非常重要，习近平总书记说，建设中国特色社会主义要有道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。有了这个自信，再进一步深化国资国企改革，我们的思想就能更解放，步子就能够更稳，不为各种错误言论所迷惑。